如何把握干预和插手批办行政许可、资金借贷与滥用职权的区别

基本案情

　　案例一：刘某，党员，某县县长。肖某，某建筑公司经理，刘某高中同学。2016年3月，肖某在县建设银行申请贷款100万元，由于不符合相关贷款条件，肖某托刘某说情。在刘某插手和干预下，建行审批人员顾忌刘某职务上的影响，违规对肖某进行了放贷，造成了不良影响。

　　案例二：张某，党员，某市市长。李某，某医疗器械销售公司经理。李某因参加特种医疗器械招标资质不够，想将公司执照、公司资质增加销售项目及晋级。由于不符合增项晋级条件，找到张某“帮忙”。张某指令市相关行政许可审批单位，违规批准李某的增项晋级，造成了不良影响。

　　拟处理建议

　　刘某作为县长，干预和插手银行资金借贷工作，构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为。

　　张某作为市长，滥用职权，干预和插手正常批办行政许可工作，构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为，同时构成一般滥用职权违法行为。张某上述两种行为属于想象竞合违纪形态，应依照处分较重的条款定性处理。

　　评析意见

　　需要重点掌握和解读的是，为什么案例一中刘某没有滥用职权行为，而案例二中张某存在滥用职权行为。

　　刘某、张某违反工作纪律，均构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为

　　违规干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为，是指党员领导干部违规干预和插手批办行政许可和资金借贷，造成不良影响的行为。该违纪行为主体是党员领导干部，主观方面是故意。党员领导干部明知违规干预和插手批办行政许可和资金借贷行为是违纪行为，但仍实施上述行为。侵犯客体是正常的批办行政许可和资金借贷的管理秩序。

　　该违纪行为在客观方面必须具备以下两个条件。一是违规干预和插手批办行政许可和资金借贷的行为。“行政许可”，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。“资金借贷”，主要是指金融机构提供的信贷以及企业间发生的资金借用的行为。“违规干预和插手批办行政许可和资金借贷行为”，是指党员领导干部违反法律法规和其他政策性规定，利用职权或者职务上的影响，采取各种方式影响批办行政许可和资金借贷的正常管理活动行为。譬如，对不符合法定条件的申请人强令行政机关准予行政许可，对不符合贷款条件的人强令金融机构给予贷款等。二是造成不良影响。党员领导干部利用职权或者职务上的影响违规干预和插手批办行政许可和资金借贷的行为，在群众中及社会上造成负面影响，损害了党和国家以及党员领导干部的声誉。

　　案例一中，刘某作为县长，利用职务上的影响，干预和插手银行资金借贷工作，对不符合贷款条件的肖某，却让金融机构给予贷款，构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为。应依据新修订《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第一百一十八条第一款第（三）项的规定，追究其党纪责任。

　　案例二中，张某作为市长，干预和插手下属单位正常批办行政许可工作, 对不符合法定条件的申请人强令行政机关准予行政许可，构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为。应依据《党纪处分条例》第一百一十八条第一款第（三）项的规定，追究其党纪责任。

　　在执纪审查中，要准确把握该违纪行为与非违纪行为的界限。根据违纪构成要件规定，该违纪行为主体是特殊主体，是党员领导干部。在客观方面违规干预和插手批办行政许可和资金借贷，必须是造成不良影响的，才构成违纪。违规干预和插手批办行政许可和资金借贷行为，既包括利用职权干预和插手行为，也包括利用职务上的影响干预和插手行为。

　　张某违反国家法律法规规定，构成一般滥用职权违法行为

　　滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

　　上述行为在客观方面必须具有以下两个条件。一是行为人具有滥用职权的行为。表现为两种行为方式：1.超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项。有横向越权，即行为人行使了属于其他国家机关的专有职权。有纵向越权，即具有上下级隶属关系的同一性质但不同级别国家机关之间的越权，包括上级对下级职责范围内工作滥用指令、下级对上级职权范围的侵犯。有内部越权，有些问题应民主决策，而行为人独断专行、自行决定。2.违反规定处理公务。未超越行为人职权范围，但行为人是以不正当目的、非法方法行使自己的职权，对有关事项作出不符合法律法规规定的处理决定。二是滥用职权行为给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失。

　　在案例二中，张某作为市长，利用职权，对下级职责范围内工作滥用指令，让下级违反规定行使职权，构成一般滥用职权违法行为。应依据《党纪处分条例》第二十八条的规定，追究其党纪责任。

　　综上，张某既构成干预和插手批办行政许可和资金借贷违纪行为，又构成一般滥用职权违法行为，两种行为属于想象竞合违纪形态，应依照处分较重的条款定性处理。应依据《党纪处分条例》第二十四条第一款、第二十八条、第一百一十八条第一款第（三）项的规定，追究张某的党纪责任。

　　需要注意的是，为什么案例一中刘某没有滥用职权行为，而案例二中张某存在滥用职权行为？

　　根据上文对“违规干预和插手批办行政许可和资金借贷行为”的阐释，当党员领导干部利用职权违规干预和插手批办行政许可和资金借贷（金融机构提供的信贷及非金融机构提供的借款）行为时，就存在超越职权，纵向越权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，存在与滥用职权想象竞合违纪形态。而当党员领导干部利用职务上的影响违规干预和插手批办行政许可和资金借贷时，不存在超越职权问题，也不存在未超越行为人职权范围违反规定处理公务问题，因此不存在滥用职权问题，只是单独构成违规干预和插手批办行政许可和资金借贷行为。因此，在纪律审查中，要具体问题具体分析，根据具体的行为方式进行定性归责。（刘迦）